El conflicto entre órganos constitucionales del Estado a propósito del control parlamentario del gobierno. Segunda parte.

3.         Conflicto entre órganos constitucionales del Estado. 3.1 ¿Describe el art. 73.1 LOTC una conducta activa u omisiva? 3.2 Doctrina del Tribunal Constitucional. 4. Conclusiones.

3.         Conflicto entre órganos constitucionales del Estado.

3.1       ¿Describe el art. 73.1 LOTC una conducta activa u omisiva?

Veamos ahora si un Gobierno renuente al control parlamentario puede ser corregido por el Tribunal Constitucional a través del conflicto entre órganos constitucionales del Estado, regulado en el Capítulo III del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (arts. 73 y ss. LOTC). En su art. 73.1 se dispone que

En el caso en que alguno de los órganos constitucionales a los que se refiere el artículo 59.3 de esta Ley, por acuerdo de sus respectivos Plenos, estime que otro de dichos órganos adopta decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confieren al primero, éste se lo hará saber así dentro del mes siguiente a la fecha en que llegue a su conocimiento la decisión de la que se infiera la indebida asunción de atribuciones y solicitará de él que la revoque.

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al disponer asumiendo atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confieren al primero, está tipificando un supuesto de hecho que comporta una acción (asumiendo atribuciones) excluyendo la omisión en tanto que mediante la no verificación de una determinada conducta debida, como el negarse injustificadamente el Gobierno a ser controlado por las Cortes Generales, es difícil que pueda ser subsumida dentro de la asunción de atribuciones a la que alude el art. 73.1 LOTC. En verdad, nos hallaríamos con una simple y llana vulneración del Ordenamiento jurídico, en este caso constitucional. Para mayor ilustración de lo que acabamos de aseverar, podemos comprobar que ni con una conducta omisiva, como v.g. la de aquella persona que no cumple con las obligaciones tributarias que le son exigibles, ni con una acción, como v.g. aquella que mediante una conducta activa, como puede ser el hurto, la persona no se está arrogando competencias propias de un poder público como es el recaudar los tributos o castigar los actos u omisiones delictivos.

Para que dicha asunción indebida de atribuciones se produzca y sea reconducible por la vía del conflicto entre órganos constitucionales del Estado, es preciso que se produzca una actividad positiva dirigida a suplantar las funciones de otro órgano, lo que de una manera muy evidente se daría si el Gobierno promocionara una asamblea paralela a las Cortes Generales.[1]

Pensemos en el siguiente supuesto sin detenernos a quién y cómo le correspondía intervenir: una reunión privada de personas se autoproclama representante legítima de la soberanía nacional en detrimento de las Cortes Generales, única depositaria de la misma (art. 66.1 CE). Si el Poder Ejecutivo (incluyendo al Ministerio Fiscal), el Judicial, o ambos, indolentemente se niegan a intervenir incumpliendo, cada uno en el caso que les correspondiese, el mandato constitucional y legal por el que están vinculados. ¿Podríamos entonces afirmar que por omisión alguno de estos órganos constitucionales están asumiendo atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confieren a las Cortes Generales?

Lo que estarán haciendo omisivamente, en el anterior ejemplo, o en el supra mencionado del Ejecutivo de eludir el control de las Cortes Generales, es vulnerar el Ordenamiento Jurídico, no cabiendo ante dicha infracción impetrar el art. 73.1 LOTC relativo al conflicto entre órganos constitucionales del Estado, dada la imperfección e insuficiencia de nuestra LOTC para afrontar este tipo de conflictos. No habiendo actualmente ningún medio para que el Tribunal Constitucional conozca y resuelva estos casos, a diferencia del acierto que han demostrado los constitucionalistas germanos al fijar de una manera muy genérica en su propia Ley Fundamental (art. 93.1) que

La Corte Constitucional Federal decide:

 1. sobre la interpretación de la presente Ley Fundamental respecto a controversias sobre el alcance de los derechos y deberes de un órgano supremo de la Federación o de otras partes investidas de derechos propios por la presente Ley Fundamental.

Corrobora nuestra tesis el hecho que el propio art. 75.2 LOTC al fijar que en la sentencia del TC, además de determinar a qué órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas, […] declarará nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos.

Como puede deducirse, la LOTC pretende el deslinde de competencias tras una acción positiva ilícita y no de una omisión, pues impone que la sentencia declare, en todo caso, la nulidad de aquellos actos que han dado lugar al conflicto (si se estima, obviamente, la invasión competencial), y en cambio sólo prevé como eventual la resolución de las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos. Si hubiera querido comprender también a las citadas omisiones constitutivas de un ilícito constitucional que supusiere atribución competencial, la redacción del precepto hubiera sido, más o menos la siguiente:

La sentencia del Tribunal determinará a qué órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas y declarará, en su caso, la nulidad de los actos ejecutados por invasión de atribuciones, o la omisión que ilícitamente se arrogue las atribuciones constitucionales controvertidas. Asimismo resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos.

Aunque debemos admitir que si de una interpretación gramatical y sistemática de la LOTC no es posible la resolución por el TC de dicho conflicto, pues conceptualmente no estaríamos ante un desposeimiento de una competencia de un órgano constitucional, sino ante una vulneración del Ordenamiento Jurídico, en particular de una las bases de todo orden constitucional liberal como es la delimitación de las atribuciones de cada uno de los poderes estatales. Lo que en una interpretatio legis (de la LOTC) puede llevarnos, en aras de garantizar la efectividad del diseño constitucional de la división entre poderes del Estado recogido en el sistema de frenos y contrapesos, a que el Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución (art. 1º.1º LOTC), asuma dicha función de árbitro, mediante una extensiva interpretatio iuris ex Constitutione. Toda ello para la salvaguarda de la propia base del sistema constitucional. Sin embargo podría aducirse, que una interpretación correctora, que incluso podría ser calificada como analógica por no hallarse comprendido en su espíritu, excede el ámbito interpretativo del TC por atribuírsele un enjuiciamiento que ni se deriva de la Constitución (vid. art. 161 CE), ni tampoco derivativamente por el Poder Legislativo mediante ley orgánica, en especial en LOTC.

3.2 Doctrina del Tribunal Constitucional.

En último término veamos en qué sentido se ha pronunciado nuestro TC respecto al conflicto constitucional de atribuciones. El TC se ha pronunciado en dos ocasiones, primero en STC 45/1986 y por segunda vez en STC 234/2000.

De la STC 45/1986 el TC resaltamos los siguientes extractos:

"El conflicto constitucional de atribuciones […] tiene por principal objeto una vindicación de competencia suscitada por uno de estos órganos constitucionales (los mencionados en el art. 59 LOTC) a consecuencia de actos o decisiones de otro órgano constitucional."

Este tipo de proceso conflictual requiere no sólo el estimar ejercidas antijurídicamente por otro órgano constitucional unas determinadas atribuciones sino, además, el que el órgano que plantea el conflicto asegure y defienda ser titular de la atribución constitucional controvertida.

Las atribuciones defendidas por quien ejerce esta acción sólo pueden ser las «indebidamente asumidas» (art. 73.2 LOTC) por decisiones o actos ajenos y que supongan por sí mismas y directamente un despojo competencial.

A diferencia de los conflictos interterritoriales en los que este Tribunal ha admitido supuestos de lesión por simple menoscabo -no por invasión- de competencias ajenas (Sentencia 11/1984, de 2 de febrero), en los conflictos entre órganos constitucionales el legislador no ha admitido otro supuesto que el de la estricta usurpación de atribuciones. La razón de esta diferencia es que en los conflictos de atribuciones no se trata de preservar las esferas respectivas de soberanía y de autonomía de entes territoriales.

El conflicto de atribuciones garantiza, más que el ámbito de autodeterminación de un ente creador de un ordenamiento propio, la existencia de la misma estructura constitucional concebida como sistema de relaciones entre órganos constitucionales dotados de competencias propias, que se protegen también a través de esta vía procesal. El interés preservado por el proceso conflictual es estrictamente el de respeto a la pluralidad o complejidad de la estructura de poderes constitucionales lo que tradicionalmente se ha llamado «división de poderes», resultando así coherente que el único vicio residenciable en él sea el deparado por una invasión de atribuciones que no respete esa distribución constitucional de poderes.

De los anteriores fragmentos se puede comprobar que el TC delimita como objeto de un conflicto constitucional de atribuciones, no la simple infracción jurídica que haya realizado un órgano de los enunciados en el art. 59 LOTC, respeto a las competencias pertenecientes a otro de los órganos estatales referidos en el art. 59, sino que además se requiere que dichas infracciones del órgano requerido supongan por sí mismas y directamente un despojo competencial que haya supuesto, no sólo un simple menoscabo -no por invasión- de competencias ajenas sino una estricta usurpación de atribuciones. De este modo no se pronuncia sobre si debe constituir una acción u omisión dicha asunción atributiva, pero sí deja claro que no una simple vulneración de una competencia permite poner en marcha el conflicto regulado en el Capítulo III del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sino que es preciso una específica atribución competencial.

Por otra parte la STC 234/2000 viene a modificar parcialmente la doctrina expuesta en la expuesta STC 45/1986, al declarar lo siguiente:

Ahora bien, aunque en puridad cupiera afirmar que, en este caso, el órgano constitucional demandado no ha ejercido una atribución que sea reivindicada como propia por el órgano constitucional demandante, lo cierto es que el Acuerdo de la Mesa del Senado de no admitir a trámite la declaración de urgencia de un determinado proyecto de ley efectuada por el Gobierno ha frustrado el ejercicio de una atribución que el Gobierno considera como propia ex art. 90.3 CE, haciendo imposible la misma en el supuesto planteado, más allá lógicamente de la corrección de su conducta, que será examinada posteriormente. Siendo, pues, la finalidad de esta vía procesal la de garantizar "la existencia de la estructura constitucional concebida como sistema de relaciones entre órganos constitucionales dotados de competencias propias" y preservar "el respeto a la pluralidad o complejidad de la estructura de poderes constitucionales" (STC 45/1986, FJ 4), y atemperando ahora la delimitación que de su objeto se hizo en la mencionada Sentencia, procede apreciar que tanto la decisión impugnada como la pretensión deducida en este supuesto han de considerarse suficientemente adecuadas a la estructura y función del conflicto de atribuciones, toda vez que lo que se pretende es preservar el ámbito de atribuciones de uno de los órganos constitucionales mencionados en el art. 59.3 LOTC frente a la decisión de otro.

La anterior sentencia, consciente de las insuficiencias del art. 73.2 LOTC, realiza una interpretación extensiva y teleológica del mismo, siendo, pues, la finalidad de esta vía procesal de salvaguardar el sistema constitucional de distribución competencial cuyo fundamento es la limitación o distribución de poder entre los distintos órganos constitucionales (checks and balances). Siendo cuanto menos discutible esta vía empleada por el TC, remitiéndonos a las objeciones que ya hicimos supra.

4.         Conclusiones.

Ø  Hay que distinguir dos extremos en el art. 73.2 LOTC: por un parte, la actividad positiva (acción) o negativa (omisión) que pueda ser calificada como atributiva de competencias, y por otra, la asunción de atribuciones como presupuesto para que pueda resolver el Tribunal Constitucional mediante el conocido como conflicto entre los órganos del Estado. 

Ø  En cuanto a la necesidad de acción para poder hablar de asunción competencial, parece un presupuesto sine qua non, descartándose la no realización de una conducta debida (omisión) como supuesto que pueda conllevar a la atribución de competencias ajenas. Lo que queda corroborado por la propia dicción del art. 75.2 LOTC. Sin embargo, en el caso de encontrarnos una omisión que permita afirmar la atribución de competencias, no habrá inconveniente en admitirla, salvando el secundario escollo del art.75.2 LOTC mediante una interpretación extensiva del mismo.

Ø  Respecto al presupuesto que permite hablar en sentido estricto de conflicto de competencias en los términos del Capítulo III del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, es precisa que uno de los órganos referidos en el art. 59 LOTC asuma atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confiere a otro órgano explicitado en el mismo art. 59 LOTC (órgano requirente). No bastando la simple injerencia o vulneración de ese reservado ámbito competencial perteneciente al órgano atacado para dar lugar a dicho conflicto de competencias regulado en el art. 73.2 LOTC.

Ø  La LOTC no contempla un mecanismo para reaccionar ante la simple vulneración de uno de los referidos órganos constitucionales. Por ello es preciso afirmar que o bien el TC se declararía incompetente para resolver dichos conflictos, o bien, mediante una interpretación correctiva o más bien analógica, resolver en base al similar art.73.2 LOTC.

Ø  En cualquier caso, para evitar este tipo de controversias, y en pro de una mayor seguridad jurídica, el legislador debería contemplar explícitamente una vía procesal similar a la existente respecto a los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí.

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[1] Como «la tentativa de sustitución del Congreso por una “Asamblea Popular” y la creación de “tribunales Populares”» en el Chile de Allende (según afirmaciones del ex presidente Eduardo Frei Montalva en carta de 8 de noviembre de 1973, dirigida a Mariano Rumor, Presidente del Partido Demócrata Cristiano de Italia, y por su intermediación a la Directiva de la Unión Mundial Demócrata Cristiana). Más recientemente, sígase la actuación del venezolano Parlamento Comunal ante una posible invasión de las competencias de la Asamblea Nacional. Y aunque no se resulte aplicable, por no darse el auspicio de un órgano estatal a otro órgano “paraestatal”, por su plasticidad podemos citar el Sóviet de Petrogrado o la Asamblea de Parlamentarios de Barcelona de 1917.